返回列表
DRC专家系列解读③丨项安波 马骏:深化国资国企改革“两个探索” 激发微观主
发布者:admin发布时间:2020-06-22 04:24:15

“两个探索”基于前期重点领域混合所有制改革试点的经验,针对企业实践中“混改后如何治理和监管”这一突出问题,提出了具有可操作性的政策举措,将增强微观主体活力、促进混合所有制改革的深化和国有资本管理体制的完善。

最近,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,提出“对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业,探索将部分国有股权转化为优先股,强化国有资本收益功能”“对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业,探索实施更加灵活高效的监管制度”。“两个探索”基于前期重点领域混合所有制改革试点的经验,针对企业实践中“混改后如何治理和监管”这一突出问题,提出了具有可操作性的政策举措,将增强微观主体活力、促进混合所有制改革的深化和国有资本管理体制的完善,对于坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度和构建“国民共进、协调发展”的经济格局,具有重要的实践价值和政策意义。

国有股转化为优先股已经提出了一段时间。2015年8月,中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》就提出,“允许将部分国有资本转化为优先股。”2015年9月,国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》也进一步明确,要“探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时,允许将部分国有资本转化为优先股”。此次在以前政策基础上再次强调“探索将部分国有股权转化为优先股”,意味着这项工作将进入落地实施环节,使得稳妥发展混合所有制经济和国有资本投资运营进入新的发展阶段。

将部分国有股权转化为优先股,有助于促进“以管资本为主”和发展混合所有制经济的有机结合。为使混改更完整和更广泛地发挥积极作用,必须与完善国资管理体制协同联动。“国有股权转化为优先股”,在一定条件下适当使用,有助于促进国资出资人代表机构适应“以管资本为主”的要求,减少行政干预对混合所有制企业的困扰,实现两项重点改革任务的交互促进。

在充分竞争领域发展混合所有制经济,优先股制度是重要的改革探索。国有资本可根据适用情况采取不同创新方式参与混改,比如采取“金股”保障国有资本在不控股情况下对特定事项的影响力,采取特殊管理股保证国有资本对特殊企业的有效控制,采取优先股保障布局在一般竞争领域的国有资本的收益权。但对于发展混合所有制经济,国家特殊管理股具有“双刃剑”效应,应尽量将其限制在特定行业、特定领域的特定企业的特殊事项上。在充分竞争领域,优化股权的重大意义在于减少行政干预,是实现“政企分离”的重要工具。

国有股权转化为优先股的目标是强化国有资本财务收益。国有股权转化为优先股,为优化国有企业股权结构,特别是改变国有股“一股独大”的格局,提供了新的途径,有助于竞争性领域的国有资本淡化“工具”和“抓手”功能,强化收益功能,获取相对稳定的投资回报,使得国有资本保值增值更有保障;国有资本在一般竞争领域更多地提倡“搭混合所有制制度优势的便车”,不追求“控制”而主要谋求“收益”,将具有更大的灵活性和更强的流动性,利用民营资本机制灵活、重视财务效益的优势,为发展混合所有制经济开辟更大空间。

国有股权转化为优先股有利于提高国有资本的安全性。国有股权转化为优先股,虽然放弃了部分权利,但资产的安全性也相应提升,比如在分配公司利润时可先于普通股且以约定的比率进行分配,在解散、破产清算时优先股股东可先于普通股股东分取公司的剩余资产,在涉及到优先股股票所保障的股东权益时优先股股东可发表意见并享有相应的表决权。在公司治理有效的情况下,此项工具如果运用得当,可以提升资产的安全性。

随着国企改革尤其是混改的深入推进,目前,全国国有企业发展混合所有制经济的比例已经较高,按资本测算整体超过了40%,在一些竞争领域甚至达到80%以上,上海等一些地方已基本形成以混合所有制经济为主的格局。其中,国有资本只占次要地位,经济成分混合多元的企业越来越多。发展混合所有制经济,越来越需要重视事后阶段混合所有制企业的国资监管问题。基于前期改革试点积累的经验,对混合所有制企业,需要探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。“对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业,探索实施更加灵活高效的监管制度”,是务实而又有效的举措。

适应混合所有制经济的进展,国有资产监管体制将进一步得到完善。一是国有资本出资人代表机构按照“以管资本为主”原则转变管理职能和管理方式,重构与混合所有制企业的关系,减少过多的不当直接行政干预,这有助于避免“老体制下难出新机制”。二是国资代表机构与混合所有制企业之间的“股东与公司”关系将得到进一步调整,直接面对实体企业的国有股东将从强调“集团管控”向重视“公司治理”转变、从构建业务体系向管理投资组合转变。三是针对混合所有制企业建立并完善常态的监督管理职能。比如国有参股股东认真履行积极有限股东权责,加强与其他股东的沟通协调,通过公司治理渠道,协调各种社会监督力量,以信息公开、提高透明度为核心,构建既能提高监管有效性、又能降低监管成本的监督体系。

对国有资本参股企业不宜简单延续过去的传统管理模式。避免将混合所有制企业等同于传统国有企业来管理,这既是我国发展混合所有制经济、释放企业活力的需要,也是适应国际规则挑战的需要。首先,这既有利于对内促进公平竞争和实现“国民共进”,也有利于对外为建设世界一流企业开辟国际发展空间。其次,国有资本参股的混合所有制企业将真正成为公平参与竞争的独立市场主体,不享受任何特权,也不承担特殊义务,政府对其既不“溺爱”也无“苛求”。再次,对国有资本不再控股的混合所有制企业,不再沿袭对传统国有企业的管理,比如不再“参照执行”纯国企的一些规定,不再将混合所有制企业的企业家和员工视作国家公职人员等同监管等,有利于更大范围利用商业人才这一企业关键要素,提升企业竞争力。

探索灵活高效的监管制度,对国有资本不再控股的混合所有制企业实施“放开搞活”。企业既然适合混改,说明决策部门已经综合考虑其属性、作用与特点,可以大胆放开,否则就要严格监管、牢牢管住。首先,建议系统修订过去出台的相关管理规定,将国有参股企业与国有控股企业明确区别对待。其次,淡化国有参股企业的“国有色彩”或所有制色彩,这类混合所有制企业已经与一般竞争性企业无异,以经济目标为主导,没有强制性社会公共目标,政府对其不再按传统国企监管,而是以股东身份按公司法参与公司治理。当然,政府对安全、健康、市场秩序等类型的监管还是必要的,对各种所有制企业应该一视同仁。

探索灵活高效的监管制度,需要按照《公司法》规范国有资本参股混合所有制企业的公司治理。对布局于充分竞争领域的国有参股企业而言,其国有出资人与普通参股者一样,受《公司法》规范,按《公司法》和公司章程规定行使权利义务。国有股东将以出资额为限、以股权为纽带、以公司治理为渠道,通过股东会、监事会、专职股权董事等机制参与公司治理。

探索灵活高效的监管制度,需要提升“管资本”的能力。对国有股东而言,需要认识到,在混合所有制企业中的国有资本指的是国家出资形成的股权,并不是整个企业。为实现规范有效的股权管理,应加强股权管理,完善股权管理制度体系(股权投资管理制度、股权分类管理制度、股权董事管理制度、股权风险管理制度等)、科学设计股权管理机制(股权管理决策机制、股权投资管理机制、股权激励机制等),建立前中后台协调配合的机制,充分利用好股东会、监事会、派出董事三项制度,建立高效的“管资本”的能力,更好地提升国有资本的价值和发挥国有资本的作用。

(作者项安波系国务院发展研究中心企业研究所国有企业研究室主任、研究员;马骏系企业研究所所长、研究员)